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郭帆(GuoFan)

北京山合水易機構 董事長兼總裁

北京山合水易規劃設計院 院長

高端休閑度假產業規劃專家

《中國旅游報》、《農民日報》專欄作家

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特色小城鎮建設土地利用存在問題及解決對策

作者:山合水易 | 來源:山合水易 | 時間:2018-03-27 | 關鍵詞:特色小鎮,特色小鎮建設,特色小鎮規劃,特色小鎮

特色小城鎮從類型來看,主要可以分為“產業型”和“文化旅游型”兩大類,也有兩者融合的“產業+文化旅游型”,不論哪種類型的特色小城鎮土地在開發建設過程中都會遇到很多問題,只留足城鎮發展空間對特色小城鎮是不夠的,要以產業為重點,明確其重點產業和輔助產業。本篇結合前兩批特色小城鎮土地開發利用情況,總結特色小城鎮現狀開發建設過程中土地配置存在的問題及解決對策。

 

一、建設土地利用存在的問題

 

1、人口與用地指標不匹配,導致土地集約節約程度不高

 

不同類型的特色小城鎮,人口預測指標方法不同,產業型特色小城鎮和文化型特色小城鎮人口預測因子選取各異,所以對用地指標的配置就會有差異,但現在特色小城鎮面臨明顯的兩個極端現象,東部沿海地區小城鎮建成區規模普遍較大,而內陸地區小城鎮建成區規模普遍較小。第一批127個全國特色小城鎮(5個數據缺失)人均建設用地面積243.75平方米,指標偏高、小城鎮建設用地粗放,土地集約節約程度不高。即使如此,入選的特色小城鎮普遍反映建設用地指標是制約小城鎮建設項目發展的最主要問題。

 
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文化旅游型特色小城鎮土地面臨的問題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規劃和城市用地指標中沒有旅游性質用地指標配置,按照現有2012年1月1日起實施的《城市用地分類與規劃建設用地準》,城市建設用地標準要求“用地統計范圍與人口統計范圍必須一致”,也就是“以當地人口確定用地指標”的統計方法。其中人口規模是按照區域常住人口進行統計,沒有短期“流動人口”用地配給,造成旅游用地指標從根源上缺失,難以滿足旅游業轉型升級的要求。在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中“旅游用地”沒有分類,也就沒有相應指標的配置,現有旅游用地基本沿襲“工業”項目發展模式,忽略了旅游用地外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質。

 

產業型特色小城鎮產業人口數量基于傳統人口規模預測方法包括帶眷系數法、生產函數法、勞動力需求預測分析法、勞動平衡法等,傳統人口規模預測方法預測工業區人口規模都是基于用工數量進行計算,用工數量也多根據工業用地或產業規模等各種指標計算,但是工業新形勢下,傳統的產業人口預測會產生很大偏差,造成土地資源配置、基礎設施配置、戰略決策都會有失誤。

 

2、新增用地需求大,保障難度較高

 

特色小城鎮建設需要使用建設用地,但各省份每年大量的用地指標需要投向民生基礎設施、重大產業園區等項目,結余指標數量有限,保障特色小城鎮建設需求難度較大,而這些問題都是國家層面的政策控制,各省份基本上無能為力。以杭州省為例,假如特色小鎮規劃面積3平方公里,建設面積1平方公里計算,“十三五”期間,1000個國家級特色小鎮需要新增建設用地1000平方公里,土地要素保障問題亟待破解。然而土地新增建設用地審批權限更加嚴格,如出現違反規劃、超計劃用地,基本農田保護責任、耕地占補平衡任務不落實,土地節約集約利用水平低下等情況,將相應扣減土地利用年度計劃中的新增建設用地指標;情節嚴重的,在整改到位前,暫停該地區新增建設用地審批。

 

3、土地配置結構不合理,規劃管控力度不足

 

以文化旅游型為主導的特色小城鎮,普遍存在建筑密度和容積率較低,公共設施用地配置不完善,綠化用地占比較小的問題,這使得特色小城鎮土地利用結構不合理,效率低下。以產業為主導的特色小城鎮,存在著“多圈少建、圈而慢建”等現象,其粗放、低效利用土地形式較為嚴峻。

 

一些特色小城鎮不遵照上位規劃指導性,盲目要求政府新增建設指標,使得總體規劃失去管制作用。特別是針對緊鄰主城區的現狀土地,脫離建制鎮建成區,新開辟特色小城鎮規劃和建設區,占用更多的耕地,與特色小城鎮培育理念背道而馳。

 
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4、存量用地規模大,但未高效盤活利用

 

新增建設用地指標報批難度大,報批成本越來越高。新增用地報批周期較長,涉及到征地、拆遷、補償、安置等一系列問題,而城鎮中存在很多閑置土地、廢舊用地和工業廠房可以直接盤活利用,但一些特色小城鎮沒有合理利用存量資源,導致很多低效土地荒廢。

 

5、土地供后監管存“盲區”

 

一些投資主體急于搞特色小城鎮,抓住某房地產樓盤的名字直接披上特色小城鎮的外衣“圈錢圈地”,搞住宅小區建設,對小城鎮未來主導產業并未有清晰認識。一些產業型特色小城鎮土地出讓后,企業僅投資興建了部分區域,其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物,企業可利用土地向銀行抵押融資,甚至通過大規模“囤地”,以待城市擴展,工業土地用途變更,實現土地“增值收益”。土地供應后,用的合理不合理,是否達到集約節約要求,國土部門“鞭長莫及”。

 

6、土地利用政策針對性弱

 

國家層面支持特色小城鎮建設制定了4條支持政策:一規范推進城鄉建設用地增減掛鉤;二建立城鎮低效用地再開發激勵機制,允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下,按照有關規定經批準后對土地進行再開發;三因地制宜推進低丘緩坡地開發;四完善集體建設用地經營權和宅基地使用流轉機制。盡管政策發揮了積極有效的作用,但也存在政策普適性較強而針對性不足的問題。

 
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二、特色小城鎮土地利用對策建議

 

1、 土地資源集約節約利用

 

集中土地有限資源,發揮規模效應,通過四點實現土地集約節約利用:

 

第一,科學合理的人口預測是正確配置產業設施和旅游服務設施的前提,避免用地規模浪費,依托建制鎮的特色小城鎮積極打造設施資源共建共享。

 

第二,加強用地計劃管理和指標控制,可依情況適當提高土地建筑密度和容積率。

 

第三,發揮地價的調控作用。促進土地集約利用水平的提高,以地價為杠桿,實現對土地經營監管調控。

 

第四,加強對農用耕地的控制力度。建立農用耕地保護區,加大力度建設農田基礎設施,治理中、低產量耕地,間接提高土地利用率,從而達到農業生產用地的節約集約利用。

 

2、 優化配置土地利用空間

 

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會經濟性進行適合比配,優化是在土地利用現狀基礎上進行改良目標優化、結構優化和效益優化。

 

第一,針對產業型特色小城鎮,加強產業與用地的空間協同,打造順暢的上下游產業鏈,并在空間上實現科學布局,引導產業集聚、用地集約;產業選擇上注重消耗能源較少的項目,糾正工業用地規模過大、產業定位不清晰問題。特別是中西部地區從實際出發,科學推進特色小鎮建設布局,走少而特、少而精、少而專的發展之路,避免過度追求數量目標和投資規模。

 

第二,合理調整建設用地比例結構。控制生產用地、保障生活用地,增加生態用地。

 

3、盤活低效閑置建設用地

 

針對新增建設指標保障性難得問題,全力推動低效用地再開發工作,放寬低效用地盤活政策管控,提高存量土地利用率,將雞肋土地變黃金地。目前福建省特色小城鎮用地政策規定,對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間,提高容積率的,可不再補繳土地價款差額;河南省鼓勵社會資本參與鎮區廢舊廠房改造和荒地、廢棄地開發利用以及低效用地再開發;杭州累計15萬畝土地新生,變低效用地為雙創樣板。

 
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4、 嚴控土地房地產化傾向

 

循序漸進發展“市郊鎮”“市中鎮”“園中鎮”“鎮中鎮”等不同類型特色小城鎮,但不能盲目把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體及行政建制鎮“穿新鞋走老路”。

 

嚴控地產化可采取三方面措施:

 

一是合理控制住宅用地比例,根據常住人口規模和產業就業人口規劃的合理預測,合理確定住宅用地總量,在拿地平衡上,產業用地與住宅用地比例一般可按配比為5:5或者6:4來平衡拿地,即從土地供給環節控制房地產過度開發;

 

二是對產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關,防止地產開發混入其他產業。除此之外,每個特色小城鎮必須詳細公開規劃信息、招商信息、產業信息、運營信息,以便社會監督;

 

三是有完善的退出機制,定期明察暗訪,防止已經獲得特色小城鎮稱號的后期轉向地產開發。

 

5、 制定靈活的用地政策

 

國家對特色小城鎮土地支持政策之外,各地應結合實際現狀積極探索土地用地政策,進行靈活創新,加大盤活低效存量建設用地。探索城鄉用地增減掛鉤和集體土地流轉和租賃,鼓勵集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅游等開發項目試點。在拿地平衡上,可探索住宅、產業用地捆綁出讓。佛山南海作為我國集體用地改革的試驗區,在很多途徑實施上都可為特色小城鎮拿地提供借鑒。根據南海“53號文“探索實施的”混合功能出讓“的新供地方式,連片的工業區、村集體工業園區可在規劃的引領下,允許部分土地在符合環保要求、安全生產要求下,探索商住混合工業的用地功能。即通過住宅用地與產業用地捆綁拿地的方式,來獲取住宅用地。產業用地與住宅用地比例可根據具體情況而定,一般可按配比為5:5或者6:4來平衡拿地。

 

允許通過借用、租用現狀空閑土地的形式,拆除部分破舊住宅,打造多處綠地廣場。允許部分小鎮將開敞空間、綠地廣場、非硬化地面的閑置空間等類型用地納入非建設用地管理,通過建設用地指標騰挪,平衡特色小城鎮土地指標。

 

6、 加強政府土地監督管控

 

特色小城鎮土地開發應堅持規劃先行、多規融合,生產、生活、生態“三生融合”,也足可體現對生態、環境保護的重視程度。開發建設過程中以鎮、村土地利用規劃為依據,發揮其引導和管控作用,針對特色小城鎮發展建設的5條基本輪廓線,即生態保護紅線、基本農田保護紅線、小鎮開發邊界線、建設用地規模控制線和小鎮建設用地擴展邊界線進行科學的規劃管控。政府在規劃管控上要適度合理,不能制定所謂行政命令,不能人為確定指標,而是要通過改革來創造權利分配的機會,運用價格機制調控土地。政府督查機構應加強動態巡查,建立集約節約用地責任機制,批前、批中、批后要全面跟蹤監督檢查,實施全程監管。

END

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