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郭帆(GuoFan)

北京山合水易機構 董事長兼總裁

北京山合水易規劃設計院 院長

高端休閑度假產業規劃專家

《中國旅游報》、《農民日報》專欄作家

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全域旅游規劃,千萬別走向岔道

作者:山合水易 | 來源:山合水易 | 時間:2018-12-03 | 關鍵詞:全域旅游規劃,全域旅游規劃設計,全域旅游策劃
全域旅游規劃,全域旅游規劃設計,全域旅游策劃

 

目前,全域旅游實踐已經在全國轟轟烈烈地開展起來,并寫入了政府報告。編制全域旅游規劃成為指導地區旅游發展的一項基礎的、重要性工作。然而,由于缺乏全域旅游的理性的、科學的解釋,承擔不同地區全域旅游規劃編制單位對全域旅游規劃的編制目標、規劃的內容以及規劃的重點存在著重大理解的不同。

 

這個問題不解決,將會對全域旅游發展與實踐產生不利影響。

 

旅游總體規劃和全域旅游規劃是兩個不同層面的規劃。從規劃的法理來說,編制旅游發展總體規劃是具有法律依據的。《旅游法》規定:國務院和省、自治區、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設區的市和縣級人民政府,應當按照國民經濟和社會發展規劃的要求,組織編制旅游發展規劃。對跨行政區域且適宜進行整體利用的旅游資源進行利用時,應當由上級人民政府組織編制或者由相關地方人民政府協商編制統一的旅游發展規劃。

 

相對于旅游發展總體規劃,全域旅游規劃是依據國家旅游局的工作部署而形成的一種規劃,從法理上說,它不是法律所規定的規劃,因此,由于缺乏法律規定,各個地區可以編制也可以不編制;從全域旅游核心問題來說,全域旅游是推動區域內社會經濟發展的一種理念或一種模式,這種理念和模式可以通過旅游總體規劃來體現,也就是說,我們可以通過全域旅游發展理念來編制總體規劃,而不是編制所謂的全域旅游規劃,如果編制了全域旅游規劃,那么,這個規劃與總體規劃之間的關系是什么?一個地區是按照總體規劃指導地區旅游發展,還是按照全域旅游規劃來指導地區旅游發展呢?

 

就當前來說,各地對編制全域旅游規劃已經形成了現實,已經成為了一種共識,糾正起來已經不現實了。如果不能形成按照全域旅游理念統領的一個旅游總體規劃,而是總體旅游規劃與全域旅游規劃同時并存的兩個規劃,那么,我們就必須對旅游總體規劃和全域旅游規劃進行合理的分工,這兩個規劃各自的重點是什么?規劃內容是什么?解決的重點問題是什么?國家旅游主管部門必須有一個規劃指南,來指導這兩個規劃的編制工作。

 

由于沒有統一的認識,沒有統一的規劃指南,規劃的評定與評審就困難了,我們無法斷定什么樣的全域旅游規劃是一部好的旅游規劃。

 

在我國,旅游總體規劃編制已經形成了固定模式,比較成熟。旅游總體規劃是解決一個地區旅游發展總體問題的,旅游總體規劃的主要內容涉及資源分析與評價、市場分析、發展目標、總體戰略、空間布局、產品體系開發、旅游設施配套、相關政策支撐和行動計劃等內容。

 

相對于旅游總體規劃,全域旅游規劃還沒有形成固定的編制模式,就已經編制完成的全域旅游規劃來說,大多數的全域旅游規劃實際上是在總體規劃的編制內容上加了一些全域旅游的解釋,再加了一些全市場、全產品、全過程、全季節、全空間、全部門、全資源、全人員的內容,便是全域旅游規劃。這樣的全域旅游規劃與總體規劃有何區別呢?

 

如果要使全域旅游規劃成為一個科學的、又不同于旅游總體規劃的規劃,就必須確定全域旅游規劃的核心問題以及規劃的內容。山合水易認為:全域旅游規劃的編制應從全域旅游發展的基本理念或模式的角度出發,來思考全域旅游規劃的重點和內容。

 

如果說,旅游總體規劃是從旅游部門管理來思考旅游發展的,全域旅游規劃就應該從全社會來思考旅游發展的;旅游總體規劃從旅游業角度來思考旅游發展,那么,全域旅游規劃就應從國民經濟各產業來思考旅游發展;總體規劃從旅游者的基本滿足來思考旅游發展的,那么,全域旅游就應該從旅游者獲得的品質角度來思考旅游發展的。

 

按照這種邏輯,全域旅游規劃的核心內容應該包括以下幾個內容:

 

一、全域旅游規劃要分析區域內全域旅游發展的條件。

 

總體規劃編制是在對規劃范圍所擁有的旅游資源分析的基礎上,結合旅游需求的行為特征,來確定區域內旅游發展的目標、發展路徑、發展方式、空間布局、構建起旅游的產品體系和旅游服務體系;全域旅游規劃是要根據區域內社會經濟結構、自然環境、社會環境、生態環境,結合旅游需求的規模與經濟能量,分析通過旅游這種消費方式,對區域內社會經濟帶動能力以及旅游的經濟影響能力。如果一個地區的旅游經濟幅射力無法支撐地區的社會經濟的體量,那么,這個地區就不具有全域旅游發展的條件。如果說旅游總體規劃是要解決能不能發展旅游的問題,那么全域旅游是要解決旅游這種經濟系統能不能成為地區社會經濟發展的動力問題。旅游總體規劃是旅游內生系統的規劃,全域旅游則是外生社會經濟系統的規劃。

 

二、全域旅游規劃要研究旅游便利化體系的構建問題。

 

總體規劃編制是依據地區旅游資源的性質,規劃各個旅游要素的空間配置和行業配置,而全域旅游規劃是要研究這種空間配置和行業配置所形成的旅游便利化問題。全域旅游一個重要特征是要提升旅游者的旅游品質,而旅游品質的一個重要表現形式是旅游便利化的實現。全域旅游規劃要依據區域內現有的資源、設施和服務,以旅游便利化為目標規劃出適應旅游需求的一個完整的旅游服務系統,以滿足旅游者對旅游品質提升的需要。

 

例如一個以度假旅游為重心的旅游目的地的全域旅游規劃,你要深入研究度假旅游的便利化,你不僅要規劃度假區、旅游小鎮、自駕營地、度假項目,旅游風景道、你還要規劃車輛租賃系統、標識系統、旅游代理系統、旅游公共服務系統,要研究旅游者如何前往旅游目的地的旅行方式、度假方式等等。所有這些不僅涉及到旅游硬件建設,還有服務與政策等軟件建設問題。

 

三、全域旅游規劃要研究旅游空間形態的構建問題。

 

以往的旅游總體規劃的空間布置是以傳統旅游資源為基礎的景區空間分布,我們之所以形成一個個功能區,是依據這個區的景區或景點資源的屬性。這種以景區為核心的旅游空間形態是適應觀光旅游要求的。進入觀光旅游、度假旅游和休閑旅游發展階段,這種以景區為核心的空間已不適應旅游需求的變化,因此,全域旅游規劃要打破原有的旅游空間形態,通過全域旅游規劃要建立以適應旅游需求的新的空間形態,要構建起景區、度假區、休閑街區、旅游小鎮、露營地、購物區、旅游綜合體、旅游風景道、綠道等等點、線、面相結合的旅游空間系統。就現實來說,在這些旅游空間形態中,除了景區有法律保證之外,其它旅游空間形態都是缺少法律制度的保證,因此,全域旅游規劃表面上是一個技術問題,背后卻是一個制度調整及改革的問題。

 

四、全域旅游規劃要研究旅游供應鏈的構建問題。

 

在總體規劃中我們重點規劃的是資源如何轉化產品,全域旅游規劃重點是如何圍繞產品形成旅游供應鏈。我們知道,旅游產業鏈或者供應鏈與工業品的產業鏈或供應鏈是不同的。旅游產業鏈或供應鏈是依據旅游需求形態形成的,有什么樣的旅游需求形態就會有與其相對應的旅游產業鏈或供應鏈。你要發展觀光旅游,它是以旅行社企業為核心、景區企業和住宿企業為基礎而形成的產業鏈或供應鏈,但要發展度假旅游,這個產業鏈或供應鏈便就不相適應了,你要重新構建旅游產業鏈或供應鏈,全域旅游規劃要依據旅游總體規劃要科學規劃適應于定位需要的旅游產業鏈或供應鏈。

 

五、全域旅游規劃要研究旅游相關產業附加值提升問題。

 

旅游總體規劃的核心目標體現在旅游效益的增量上,主要表現在規劃期內的旅游人數、旅游收入、旅游就業人數等等這些旅游的經濟、社會發展的指標上,全域旅游作為社會經濟發展的一種新的發展方式,核心是要通過全域旅游的發展對整個區域內經濟的發展以及社會的進步的貢獻,主要表現在對整個區域內社會經濟活動的帶動作用,具體評價是旅游與區域社會經濟發展的關聯度、貢獻率以及與旅游相關產業附加值增長率。這是全域旅游發展的重點,如果一個地區通過全域旅游實踐,不能提升相關產業的旅游關聯度,不能提升這些產業的旅游附加值,對一個地區的社會經濟發展的貢獻率不高,全域旅游就不是這個地區一個好的社會經濟發展方式,就會加大這個地區社會發展的機會成本。

 

六、全域旅游規劃要研究旅游社會管理體系的構建問題。

 

在旅游總體規劃中,我們是以旅游的部門管理為核心形成的旅游行業發展規劃,面對于旅游的綜合性,跨部門以及跨行業的旅游需求,這種規劃的執行起來難度較大。全域旅游規劃的規劃要站在全社會管理的角度,而不是以旅游管理部門為主體來規劃旅游的制度設計的旅游管理的。例如,在旅游總體規劃中,我們很難涉及到與旅游相關部門的管理職能,如交通、工商、城建、公安,雖然這些部門的管理涉及到一個地區旅游問題,但是由于部門管理的分割,協調起來非常困難。例如,主要旅游目的地的高速公路服務區,隨著自駕車旅游的發展,服務重點已經從為貨運車輛服務轉向為旅游者服務,我們理應隨著這種服務對象的轉變形成一個所謂的“服務區革命”,將高速公路服務區變成一個具有旅游功能的休閑區、購物區,這種需要是現實的需要,但由于管理權限問題,“服務區”革命一直沒有展開,這就制約了自駕車旅游的品質的提升。

 

山合水易認為,以上六個問題是全域旅游規劃編制中不可或缺的內容,一個科學并具操作性的全域旅游規劃,是與研判好這六個問題分不開的。

END

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