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郭帆(GuoFan)

北京山合水易機構 董事長兼總裁

北京山合水易規劃設計院 院長

高端休閑度假產業規劃專家

《中國旅游報》、《農民日報》專欄作家

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田園綜合體建設PPP模式可行性分析

作者:山合水易 | 來源:山合水易 | 時間:2017-09-06 | 關鍵詞:田園綜合體規劃,田園綜合體規劃,農業旅游規劃

PPP 融資模式已廣泛應用于我國的公共設施和基礎設施建設中,但其在田園綜合體建設中的應用尚不多,有很大潛力。本文在分析了PPP 模式在田園綜合體實施的可行性以及必要性的基礎上,還論述了田園綜合體中PPP 模式的運作流程、投融資結構、風險管理等,最后提出了PPP模式在田園綜合體項目應用中的關鍵問題,為PPP模式在田園綜合體項目中的應用提供參考。

 

田園綜合體是集現代農業、旅游休閑、田園社區于一體的特色小鎮,是極具特色的現代農業莊園和理想的現代鄉村居所的有機結合體。田園綜合體作為一種農業和農村可持續發展的新業態,在城鄉一體化的新格局下能夠得到政策鼓勵和呵護,就因為它順應了農業供給側改革,符合產業轉型升級的要求,它能夠在我國國民經濟增長的新模式、新常態條件下,滿足城鄉居民對高端生活、旅游和消費的各種新型需要,創新性提供宜居宜養宜旅的高品質農業產品和服務供給。

 
田園綜合體規劃,田園綜合體規劃,農業旅游規劃

 

田園綜合體建設將一二三產業“三產融合”,需要以完善的基礎設施為基礎,但目前地方政府財政壓力大,資金缺乏是田園綜合體建設的最大障礙,而在當前我國農村,僅僅依靠農民的力量來解決資金缺乏的問題是不夠的,采用PPP模式,可以通過發揮政府資金的 “杠桿” 作用,撬動社會資本,有效解決田園綜合體建設中資金不足的問題,通過競爭性方式擇優選擇具備項目經營能力和履約能力的社會資本,將農村的資源優勢與社會資本在資金、籌劃、運營等方面的優勢結合,更好的推動田園綜合體發展。

 

一、田園綜合體采用PPP模式的可行性分析

 

(一)田園綜合體PPP項目具備良好的運作條件

 

首先,PPP模式不僅是一種投融資模式,也是一種全新的項目管理理念,政府推廣PPP模式的目的是加強基礎設施和公共服務,從建設內容上看,田園綜合體不僅建設具有經營性質的設施,還承擔具有一定的公益性質設施的建設,因此,田園綜合體項目符合政府推廣PPP模式的根本目的。

 

其次,PPP 模式已在我國公共設施和基礎設施領域廣泛運用并且積累了豐富的經驗,田園綜合體通過PPP模式進行建設,可以明確政府部門和社會資本各自的責任和義務,有利于降低田園綜合體建設過程中的各種風險,提高田園綜合體建設的效果。政府通過招標方式引進綜合實力強的社會資本參與田園綜合體的建設。綜合實力較強的社會資本一般都具有先進的管理能力、豐富的建設經驗,可以有效提高田園綜合體建設整體風險控制能力和水平。另外,社會資本根據自身的先進技術手段、風險控制能力,可以對田園綜合體建設的風險進行有效識別并制定對應的風險管控措施,從而整體提高田園綜合體PPP 項目的風險處置水平。

 

再次,目前政府主推的PPP項目,主要是經營性較強的項目,即以“使用者付費”為基礎的項目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務問題。田園綜合體項目通過一部分或者全部的使用者付費,來償還企業的投資成本和投資回報,而非以地方政府財政資金來支付,可以有效減少政府的債務負擔。在政府財政資金緊張,同時也缺乏專業運營管理能力和經驗的情況下,引入社會資本具有較強的必要性。從以上三個角度來看,無論從公益性、經濟性還是效益性的角度來考慮,田園綜合體項目都適宜采用PPP模式進行運作。

 

(二)田園綜合體PPP 項目具有相關的政策支持

 

在城鄉一體化的格局下,田園綜合體順應了農業供給側結構改革,是實現中國鄉村現代化、新型城鎮化的新模式,因而得到了國家政策的大力支持。2017年5月31日,農業部辦公廳印發《關于推動落實休閑農業鄉村旅游發展政策的通知》,大力扶持休閑農業發展。該《通知》還指出,引導社會各類資本投資休閑農業和鄉村旅游。通知還特別提出,積極創新財政投入使用方式,探索推廣政府和社會資本合作,綜合考慮運用先建后補、貼息、以獎代補、擔保補貼、風險補償金等,撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設。鼓勵各類金融機構加大金融支持田園綜合體建設力度,積極統籌各渠道支農資金支持田園綜合體建設,同時PPP模式也是田園綜合體發展的不二選擇。

 

二、田園綜合體PPP模式運作方案設計

 

PPP模式下的田園綜合體建設,以“市場化運作”為機制,政府做好引導和政策支持,在規劃設計、文化傳承、環境保護等方面發揮積極作用,社會資本通過資源整合、招商管理、智慧化運作提供全生產產業鏈服務。

 

(一)田園綜合體PPP項目組織結構

 

田園綜合體PPP項目的參與主體包括政府、開發商、金融機構及咨詢設計、工程施工、招商運營等專業企業。

 

政府通常是田園綜合體 PPP 項目的主要發起人,政府通過給予特許經營權、政策扶持等措施吸引社會資本,保證項目順利進行。在田園綜合體PPP 項目中,政府的職能主要表現在確定社會資本、授予特許經營權、政府補貼、融資支持基金、項目保證、質量監管、價格監督等方面。

 

社會資本可以是一家企業,也可以是多家企業組成的聯合體,與政府合作成立特別目的公司SPV(Special Purpose Vehicel)作為PPP項目實施主體,要負責項目融資,建設、運營與維護、財務管理等全過程運作。

 

金融機構提供資金支持和信用擔保。金融機構通常指為 PPP 項目提供資金支持、信用擔保的銀行等機構;金融機構也能作為社會資本參與項目投資。田園綜合體項目的投資規模較大,社會資本以及政府的直接投資比例較小,通常大部分資金由金融機構提供。

 

借鑒國外經驗,導入服務PPP項目的專業咨詢機構,田園綜合體 PPP 項目參與者眾多、資金結構復雜、周期長、風險眾多,因此在項目全生命周期內需要咨詢公司為項目運作提供相關咨詢。咨詢機構的主要職能包括提供政策咨詢、融資方案咨詢和風險管理咨詢等,對田園綜合體全程建設進行監督管理。

 

(二)田園綜合體PPP項目運作流程

 

田園綜合體PPP 項目運作流程大致可以分為以下五步:

 

1.項目識別階段。識別階段是干什么了?主要是判斷項目是否適合采用 PPP 模式,需要判斷田園綜合體本身與 PPP 模式是否契合。本階段主要工作包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力評價等。

 

田園綜合體PPP項目確立前期,須進行詳盡的調研確立盈利模式;進行項目全流程的建設以及運營模擬;根據建設運營模型進行精準的財務測算并統籌資金安排。組建一個項目實施團隊,政府牽頭做好具體工作實施方案,根據城市總體規劃來制定田園綜合體建設的初步規劃方案。物有所值評價和財政承受能力評價,物有所值評價分兩塊一個是定性評價,一個是定量評價。定性評價主要通過專家打分,只要超過60分,都是通過論證的。定量評價,一個是PSC值,一個是PPP值,最后論證的是這兩個值的大小關系,如果是PPP值大于PSC值,把這個項目交給社會資本干不如政府自己做,就不適合采取PPP模式;如果交給社會資本以后,成本會降低、風險會轉移,就適合PPP方式。

 

2.項目準備階段。本階段主要工作包括確定 PPP 項目經濟技術指標、項目公司股權、項目運作方式、項目交易結構、合理分配風險、合同體系、項目采購方式、項目監管構架等。

 

3.項目采購階段。本階段主要工作是確定PPP 項目公司。結合田園綜合體PPP項目特點,用合適的招標方式和評分辦法,通過競爭性公開程序選出合適的候選中標者,通過雙方談判擬定特殊經營期、投資比例及股權等;達成一致后,簽訂合作協議。

 

4.項目實施階段。本階段主要工作包括項目建設和項目運營。政府與社會資本組建SPV,政府給予SPV特許經營權,SPV負責融資的具體工作,融資方式主要有:通過項目進行融資;通過項目未來現金流進行債券信托、資產證券化等,根據項目實際情況拓展融資渠道,盡量降低融資成本。SPV在規定期限內負責完成規劃、建設、招商和后期運營工作,以通過招標方式將田園綜合體項目分包給相關單位進行開發建設,通過第三方對項目進行實時監督,有違反合同的及時與項目公司溝通,并確定責任主體。工程全部竣工驗收后,進入運營階段。在約定的特許經營期限內,社會資本通過經營收入回籠資金,此過程中,政府、貸款人、社會居民都有對項目進行監督的權利。

 

5.項目移交階段。特許經營期滿后,SPV將項目經營權和所有權移交給政府,辦理清算手續。移交時,政府應對項目進行檢查,確認項目是否與特許經營權協議中約定的情形相符,是否處于良好運營和維護狀態;如果未達到移交標準,由SPV進行修補以保證項目能繼續運營、為后期提供服務。最后,SPV應將項目的各項資料移交給政府,做好項目平穩過渡工作。

 

(三)田園綜合體PPP項目的投融資結構

 

合理的投融資結構是PPP 項目開展的前提,本文結合田園綜合體的特點和發展模式,提出了田園綜合體 PPP 項目的投融資結構。

 
田園綜合體規劃,田園綜合體規劃,農業旅游規劃

田園綜合體PPP模式投融資結構

 

(四)田園綜合體PPP項目風險管理

 

田園綜合體 PPP 項目風險管理指對 PPP 項目的風險識別、風險評價以及風險分擔等過程。霍爾三維結構作為系統工程方法論,形象描述系統工程的研究框架,其中任何一個階段和步驟都可以進一步展開,成為分層次的樹狀體系。霍爾三維結構目前已經被應用到 PPP 項目中。本文從霍爾三維結構的時間維、邏輯維和知識維進行田園綜合體PPP 項目風險管理。

 
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1、時間維度。時間維由田園綜合體 PPP 項目的運作流程組成,包含項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目實施階段以及項目移交階段,不同階段的風險不同,且又相互聯系,此可以從時間維進行風險管理。

 

2、邏輯維。邏輯維由風險識別、風險評價和風險分擔組成。風險識別指通過采取相關技術進行風險識別,識別內容包括識別客觀存在的風險、識別風險產生的原因、識別風險可能帶來的后果,風險識別是 PPP 項目風險管理的前提和保障。風險評價指分析和評估風險發生的可能性和結果,通過風險評價找出限制項目風險的方法并設計出合理的風險規避措施。風險分擔指選擇合適的方式進行風險分擔,風險分擔原則主要包括對“由對風險最有控制力的一方控制相應風險”“承擔風險程度與所得回報匹配” “風險承擔有上限”等。

 

3、知識維。知識維主要包括相關的項目知識,財務知識、法律知識、管理知識等,一般涉及到政府部門、社會資本、項目公司、金融機構、咨詢機構等各利益相關者,他們各自對不同風險的關注度不同,由此可以從利益相關者的不同角度進行風險管理。從時間維、邏輯維和知識維三個維度進行田園綜合體 PPP 項目的風險管理,確保能夠準確識別風險、科學評價風險、合理分擔風險。

 

三、田園綜合體項目采用PPP模式的關鍵問題

 

(一)盤活土地資源,提高土地利用質量

 

田園綜合體項目可以理解為“農業+文旅+地產”的綜合發展模式,但目前的相關政策,對田園綜合體的地產發展模式存在諸多限制。

 

從這一角度出發,田園綜合體中的“農業+文旅+地產”模式不應該是傳統意義上的房地產開發,而應當是與田園綜合體整體發展相配套的地產開發,例如與旅游配套的民宿、農家客棧、酒店等。為了配合田園綜合體整體開發,在不違背相關政策法規的前提下,政府方可通過土地指標調整將田園綜合體規劃范圍內的建設用地集中后,進行土地整理以供項目公司使用,項目公司將取得的建設用地用于民宿、酒店等旅游用地開發。

 

(二)制定合理的投資回報機制

 

首先,確定合理的投資收益率。社會資本參與 PPP 項目在于追求投資回報,所以需要在公共利益和社會資本收益之間尋找平衡,以便確定社會資本的合理收益率。其次,制定PPP 項目的收益和補償來源,主要包含建設成本補償以及特許經營收益。最后,確定項目合理周期。PPP 項目運營期一般為 10 ~ 30 年,項目公司和政府等需結合我國田園綜合體的實際發展情況確定合理的周期。

 

(三)制定合理的項目風險分擔機制

 

由于田園綜合體 PPP 項目具有投資數額巨大、持續時間長、內部結構復雜、涉及因素眾多等特點,政府和社會資本應重點就PPP項目風險問題進行協商。PPP 項目按照風險分配優化、風險利益對等和風險可控等原則,考察政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險管理能力、項目公司風險承受能力,政府和社會資本之間應合理分配項目風險。

END

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