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郭帆(GuoFan)

北京山合水易機構 董事長兼總裁

北京山合水易規劃設計院 院長

高端休閑度假產業規劃專家

《中國旅游報》、《農民日報》專欄作家

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休閑農業項目開發——用地策略研究!

作者:合易智業 | 來源:網絡 | 時間:2016-06-24 | 關鍵詞:休閑農業,休閑農業項目開發

  土地,是農業活動開展的根本,休閑農業也是如此。近年來,休閑農業迅速崛起,對農業增值增效、農民創業增收、農村繁榮穩定、社會經濟持續發展發揮重要的推動作用。而要發揮農業休閑、觀光、旅游等功能,就必須建設配套商業和服務設施,這就與我國實行嚴格的基本農田保護和建設用地管制政策之間產生了矛盾。為解決這些矛盾,從2014年起國家先后出臺一系列政策文件。為使休閑農業建設少走彎路,我們開發建設者就必須了解休閑農業用地有那些支持、有那些限制、以及該如何規避這些限制。


  哪些地可作為休閑農業用地


  1、農民自有住宅、閑置宅基地

  在休閑農業園區中常常存在一些村落,開發者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建,而不是根據現有的基礎進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉村田野的原始風味,而且也在無形中增加了開發者進行酒店住宿土地審批難度和建設成本。《農業部等11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中明確規定支持農民發展農家樂,閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業,因此在進行休閑農業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。
 

休閑農業項目開發


  2、農村集體建設用地

  農村建設用地是指鄉(鎮)村建設用地,鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資,進行各項非農業建設所使用的土地。主要包括:鄉(鎮)村公益事業用地和公共設施用地,以及農村居民住宅用地。農村集體建設用地分為三大類:宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。
 

休閑農業項目開發


  3、四荒地

  “四荒地”是農村較豐富的土地資源,包括依法歸我國農民集體使用的“四荒地”和農民集體經濟組織所有的“四荒地”,具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地,屬于現行經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地。“四荒”使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。2016年中央一號文件以及《農業部等11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業,對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業,其建設用地指標給予傾斜。
 

休閑農業項目開發


  4、城鄉建設用地增減掛鉤

  城鄉建設用地增減掛鉤是指休閑農業項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地,數量和質量驗收合格后,再用作建設用地。轉換方式,具體政策通過制定相應的法規來規范。如:有數量上,異地墾地與當地占地面積之比,可根據不同情況,分別為3倍、4倍、5倍;質量上,保證新墾地總產量大于所占地原產量。異地可以是本鄉鎮、本區縣,經國家相關主管部門批準也可跨省區實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減,又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究,比如墾地與生態保護的問題、操作中的管理監督問題等。
 

休閑農業項目開發


  5、其他方式

  《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出,對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等,允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下,利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。


  休閑農業用地有哪些限制?


  1、不得占有基本農田

  基本農田俗稱“吃飯田”、“保命田”,其重要程度不言而喻。對于基本農田有五不準:不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網;不準以農業結構調整為名,在基本農田內挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動;不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設;不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕范圍;不準非農建設項目占用基本農田(法律規定的國家重點建設項目除外)。因此在進行休閑農業開發中必須弄清楚其是否占有基本農田。
 

休閑農業項目開發


  2、不得超越土地利用規劃

  各地區國土資源部門都會制定土地利用總體規劃,規劃會規定土地用途,明確土地使用條件,土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地;此外還會確定土地利用年度計劃,對年度內新增建設用地量,土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。休閑農業開發必須要明確當地土地規劃中其園區所占土地的用途,符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標,以滿足休閑農業園區對建設用地的要求。
 

休閑農業項目開發


  3、嚴禁隨意擴大設施農用地范圍

  以農業為依托的休閑觀光等用地須按建設用地進行管理。以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂,以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地,必須依法依規按建設用地進行管理,而非按農用地管理。進行建設用地進行管理就必然涉及農用地轉用審批手續,農業設施興建之前為耕地的,非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。這在無形中既增加了休閑農業開發建設成本,而且也使得農業休閑開發變得更為復雜,甚至會使部分休閑農業夭折。
 

休閑農業項目開發


  如何規避這些限制?


  休閑農業用地限制多,我們該怎么辦?

  在休閑農業開發中大致存在六種方式來規避休閑農業用地限制。其一是用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設;其二是以建設臨時生產用房名義進行修建;其三是修建水泥柱,將建筑物騰空,以滿足不破壞耕作層的要求;其四修建木屋或鋼架房,即使查處也能低成本拆除;其五以建設溫室大棚的方式建餐廳;其六用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。
 

休閑農業項目開發


  以上方式打起了政策的“擦邊球”,用以規避土地監管,但這些方式都碰觸了土地使用政策的紅線,根本就無法規避休閑農業用地的限制,因此存在著很大不確定性和風險。其實最合法安全的方法就是通過立項審批,申請建設用地,但這也是最困難的方法。


  如何獲得更多建設用地

  首先是要確定自己土地的屬性,可以去當地的國土所、國土局去查土地利用總體規劃,了解其土地的屬性,明確其土地使用條件和限制,如果是基本農田就不允許進行休閑農業建設,如果是國家允許進行休閑農業建設的土地類型,比如“四荒地”、農村集體建設用地以及農民宅基地等,其休閑農業中的建設用地就會更容易得到審批;

  此外還要注意休閑農業對于當地農民和經濟的帶動作用,對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業項目用地,會被列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排,因此也更易得到更多的建設用地指標。
 

休閑農業項目開發


  還有哪些方法能拿到土地?


  1、充分利用可以利用的建設用地資源

  在不違反保護基本農田和現有生態林地政策的前提條件下,生態涵養發展區中旅游設施建設用地可從如下獲得:

  (1)關閉礦區的地面遺留的原有建設用地,可直接轉為旅游設施建設用地;礦區已經占有的尾礦池、棄石堆場或其它棄用地可在恢復生態的同時,按一定比例(如10~20%)轉為旅游設施用地,其余為工礦遺址景觀用地。

  (2)生態涵養區村落搬遷出的宅基地、新農村建設農戶上樓遺留的宅基地,可因地制宜轉為旅游設施建設用地。

  (3)在大面積的森林(超過10公頃)綠地作為生態旅游資源時,允許有3~5%用地轉為旅游設施用地。

  (4)其它荒地(非林地、非耕地、無其它生態價值的荒地),經相關部門確認,原則上允許作為旅游設施用地。

  以上4類用地,經進一步論證研究,提請相關主管部門批準,可作為旅游設施建設用地。
 

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  2、有條件的用土地轉換的方式獲得用地

  土地轉換:項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地,數量和質量驗收合格后,再用作建設用地。轉換方式:具體政策通過制定相應的法規來規范。如:有數量上,異地墾地與當地占地面積之比,可根據不同情況,分別為3倍、4倍、5倍;質量上,保證新墾地總產量大于所占地原產量。異地可以是本鄉鎮、本區縣,經國家相關主管部門批準也可跨省區實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減,又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究,比如墾地與生態保護的問題、操作中的管理監督問題等。
 

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