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郭帆(GuoFan)

北京山合水易機構 董事長兼總裁

北京山合水易規劃設計院 院長

高端休閑度假產業規劃專家

《中國旅游報》、《農民日報》專欄作家

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小城鎮規劃建設中的相關問題思考

作者:山合水易研究中心 | 來源:原創 | 時間:2014-07-03 | 關鍵詞:小城鎮規劃 小城鎮建設

小城鎮規劃建設中的相關問題思考

  小城鎮主要是指縣、區以下的建制鎮,是我國農村人口和剩余勞動力轉移的主要場所。隨著我國經濟的穩步發展,小城鎮建設的步伐逐漸加快。加強小城鎮的規劃建設,不僅有利于推進我國的城市化進程,還能有效解決農村剩余勞動力問題。但在小城鎮建設規劃及規劃管理工作卻存在著一些問題,嚴重影響了小城鎮規劃建設的質量。本文首先分析了小城鎮規劃建設的意義,然后歸納了小城鎮規劃中存在的問題,最后從六大方面詳細闡述了小城鎮規劃建設中的要點。

  一、小城鎮規劃建設的意義

  小城鎮是我國城鎮體系中層次最低,數量最大的群體,它上連城市,下連農村,處于城鄉結合部,既是城市帶動農村的前沿陣地,又是溝通城鄉聯系,促進城鄉結合的橋梁和紐帶。因此,小城鎮在城鎮化過程中有著不可替代的作用,具體表現在以下幾方面:

  (一)小城鎮具有承上啟下的傳導作用

  基層政權和文化教育設施也多建在小城鎮,小城鎮成鄉頭城尾,傳遞大中城市向農村的輻射,城市與農村之間物質與信息的交換,都離不開小城鎮。作為城市與農村、工業與農業、貧窮與富裕的結合部,是商品集散地,人才流動所。

  (二)小城鎮具有示范帶動作用

  改變農村的落后面貌,提高農民素質與農村的文明程度,都需要小城鎮作為輻射媒介,需要小城鎮向周邊的農民提供直觀的“樣板”。通過小城鎮的示范帶動,有利于促進農村經濟社會全面發展。

  (三)小城鎮具調整農村產業結構的功能

  小城鎮能夠引導農民在穩定發展糧食生產的前提下,積極發展多種經營,發展鄉鎮企業和個私經濟。

  (四)小城鎮具有擴大內需的功能

  小城鎮的發展,一方面可以促進過剩農業人口的城鎮化轉移并提高其收入保障下的消費購買力。另一方面有助于推動農業和農村經濟的發展,提高農村人口的收入和消費水平。此外,小城鎮基礎設施建設及生態環境改善、文教衛等事業的發展,也必然能夠拉動內需的大幅增長。

  二、小城鎮規劃中存在的問題

  (一)沒有形成完整的小城鎮規劃理論體系

  目前,不少地方在進行小城鎮建設時缺乏重點,對城鎮布局也沒有給予足夠的重視,所以并沒有開展相應的規劃工作,而是盲目照搬其他地方的經驗,造成了很多小城鎮在產業結構、平面布局和建筑風格設計上相互雷同,以至于出現了“千鎮一面”的現象。

  二是很多地方的在進行小城鎮建設時缺乏詳細的修建規劃和控制性規劃,使建設工作在很多時候不得不在總體規劃的指導下進行,這樣一來,像容積率、綠化率等技術指標就難以控制和落實。另外,不少地方的總體規劃已經編制了很多年但沒有進行及時的修改,對建設工作的指導作用也因此大打折扣。

  (二)規劃理念落后、基礎設施不足

  由于受資金、觀念和產業結構等多方面因素的影響,不少地方小城鎮規劃建設的水平較低,諸如供水、供暖、排水、道路、垃圾處理等基礎設施建設嚴重滯后,很多地方出現了“新房加土路”、“有路無排水”等現象。另外,還有不少地方仍然走不出“沿路走廊式”的建筑布局和“二層小樓”的傳統觀念,這樣就難以形成高檔次的住宅區,嚴重阻礙了居民居住環境和生活質量的總體提升。

  (三)規劃方案編制與實施缺少公眾的參與

  我國的城鄉規劃基本上是一個封閉的工作系統,從規劃編制、修訂、審批到實施,都是行政部門內部操作,絕少向外界公布,人為造成城鄉規劃建設信息的神秘。公眾對城鄉規劃的參與度不高,對規劃的實施監督就難成氣候。現在的城市規劃還局限于工程技術領域,規劃師的培養也著重于工程技術知識方面,缺少社會動員、社會組織和社會活動方面的知識和能力,這也影響到公眾參與的開展。

  (四)經濟發展與環境保護不協調

  目前由于決策層對小城鎮規劃的作用缺乏足夠的認識,沒有把規劃看成是小城鎮建設的“龍頭”,在注重經濟快速發展的同時,忽視社會效益和生態效益,忽視環境保護設施的同步建設,造成各種污染物排放量急劇增加,使小城鎮環境狀況日益惡化。中國小城鎮環境問題主要來自于生產企業,其中高速發展的鄉鎮企業(主要是占鄉鎮企業總產值約75%的鄉鎮工業)是小城鎮環境的重要污染源。

  (五)缺乏科學的評價體系

  規劃僅僅關注設計的終極理想狀態,而輕視實施評價時產生的種種問題;另一方面規劃的實施評價結果會影響到規劃部門發揮權威,從而規劃部門人為的進行抵制;或者由于信息系統不完備、缺少經費等各方面因素的制約與限制,使得規劃實施的評價被閑置。人們可以看到,從政府到規劃師都在不斷地編制規劃,但都是在不停地進行重復,并沒有實質性的進步,而且對于規劃編制與實施脫離的現象雖充分認知但無力進行改變,導致了無論規劃的實施效果如何,新一輪的規劃總是不斷地被編制出來。由于缺少對規劃實施的反思,“規劃師只能根據對本身社會處境的自我反應和普遍性的情緒來判斷規劃的有效抑或失效,成功抑或失敗”。

  三、小城鎮規劃建設中要點

  (一)編制一個實時超前的規劃,是搞好小城鎮建設的關鍵

  規劃是小城鎮建設的龍頭,是發展的方向。規劃應適當超前,立足于高起點、高標準、重科技、合理布局、一步到位。根據本地的經濟水平,建設可分期進行,避免重復建設和盲目建設。小城鎮同周邊農村、城鎮以及中心城市之間是一個密切聯系的有機整體,要克服就城鎮論城鎮,孤立地著眼于單個城鎮的發展定位和規劃建設,而要從鎮域、縣域以及市域經濟社會發展整體和全局的高度和思路來編制城鎮規劃。

  (二)因地制宜,打造地方特色

  小城鎮是城鄉融合和城鄉結合部的交匯點,是聯系城市和鄉村的紐帶,是我國城鎮體系中最基層、數量最大的群體,也是附近鄉村活動的中心。因此,小城鎮建設規劃應有別于城市規劃,設計人員應加深對小城鎮自身產業結構和經濟發展水平的了解,加強對城鎮性質和區域體系的分析,從而用科學的觀點制定出合理的建設規劃,同時還要注意加強對小城鎮自身的歷史、人文和自然景觀的發掘,最終形成具有地方鮮明特色的小城鎮風貌。

  (三)規劃中重視與生態環境的和諧發展

  1、提高小城鎮的綠化水平

  提高綠化水平是進行小城鎮生態環境建設的基礎性工作。因此,在建設規劃中應制定出系統的綠化方案,嚴格劃分出綠化專用地,嚴禁任何單位和個人以任何形式占用。同時,還要注意綠化隔離帶的建設,最終形成完整的點、線、面相結合的綠地系統,并注意對節水和廢水回收技術的利用,從而減小綠地養護用水的消耗。

  2、加大對環境保護內容的科技投入,提高可持續發展技術應用的比例

  由于城鎮的人口和經濟活動都比較集中,因此是各類污染物的集聚地,如果對于這些污染物的處理是以破壞環境為代價,那么就不符合科學發展觀的要求。所以,一方面應加強科技投入,因地制宜的選擇、開發和推廣可持續發展的產業,以便減少生產過程中污染物的排放,提高生產效率。另一方面,要不斷提高可再生能源的利用比率,在提高經濟效益的同時降低對環境的污染。

  (四)完善基礎設施建設

  小城鎮建設除有一個好的規劃外,還必須抓好基礎設施建設,基礎設施上去了,城鎮才有生命力,才能為經濟發展提供良好的基礎。小城鎮基礎設施是促進小城鎮社會化,保證小城鎮生存運轉及可持續發展的支撐體系,是國民經濟和社會發展的基本要素之一。

  (五)注意保留文化遺產,體現豐厚的文化內涵

  在小城鎮開發改造過程中,要適當保留部分老區,以保留其舊有的風格風貌,對舊區采取整舊如舊的辦法進行保留,體現古色古香的文化韻味,保存好少數民族風格的建筑,保護好歷史文化遺產,顯現歷史風貌,把保留保護納入城鎮規劃,編出具體措施和辦法,按其執行實施。

  (六)規劃中要切實加強公眾參與環節

  規劃應加強公眾參與,努力探索更有效的參與形式,將公眾參與法制化,以使社會不同年齡段、不同收入層次人群的生活方式及其對衣食住行的不同需求,在規劃成果中得以體現。

  1、規劃師角色轉變

  引入交往型規劃理念,規劃師的角色由設計者向市民參加交往過程的組織者與促成者、市民間意見沖突的調停者、為特定價值辯護的交涉者轉變,考慮各種利益集團的需要,并幫助各利益群體溝通協調,最終形成合意。

  2、在規劃中嘗試變事后參與為全程參與

  公眾參與在小城鎮總體規劃程序中的位置可分為規劃決策之前和規劃完成之后兩個階段,在規劃決策之前,重點是需要公眾對城市發展戰略(包括城鎮居民面臨的問題、需求和發展設想)進行討論;在規劃完成之后,重點是支持和監督規劃的實施,并將規劃實施過程中出現的問題反饋給小城鎮規劃主管部門,為規劃調整提供依據。目前,我國的公眾參與形式主要為成果公示,公眾參與度不高,應在規劃前期調研和方案形成階段就通過聽證會、座談會等形式使公眾能夠參與到規劃編制過程中來,了解規劃的目的及對自身的影響,提出意見和建議。

  結語

  綜上,發展小城鎮,推進鄉村城市化是歷史發展的客觀規律,是推動中國城市化建設的必由之路。在小城鎮規劃實施時還有許多問題要加強研究,我們應以發展的眼光不斷學習,遵循小城鎮規劃建設的原則,借鑒并吸收國際先進的經驗、技術,以促進我國小城鎮建設走向可持續健康發展的軌道。(作者:胡雪梅)

  山合水易機構

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