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郭帆(GuoFan)

北京山合水易機構 董事長兼總裁

北京山合水易規劃設計院 院長

高端休閑度假產業規劃專家

《中國旅游報》、《農民日報》專欄作家

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土地整理項目的融資問題PPP模式

作者:山合水易研究中心 | 來源:原創 | 時間:2014-08-28 | 關鍵詞:土地項目融資 投資咨詢

  我國目前正在全國范圍內開展土地整理。預計我國今后相當長時間內每年將投資20億-40億元左右用于土地整理,但只是建立土地整理示范區。

  目前我國土地整理項目融資主要依靠政府。絕大部分資金來源于以下三塊:

  第一、新增建設用地有償使用費,專項用于耕地開發整理;

  第二、非農業建設經批準占用耕地的,按規定繳納的耕地開墾費,專款用于開墾新的耕地;

  第三、由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞,沒有條件復墾或復墾不符合要求的,應當按規定繳納土地復墾費,專項用于土地復墾。

  由此可見,我國目前的土地整理項目融資渠道非常單一,資金也非常有限。如何解決土地整理項目拓展融資問題,本文探討PPP融資模式,以期能提供一條新的思路。

  一、PPP模式介紹

  PPP是PublicPrivatePartnership的縮寫,即公共部門與私人企業合作模式,是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作形式。通過這種合作形式,合作各方可以達到比預期單獨行動更為有利的結果。合作各方參與某個項目時,政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業,而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。

  PPP代表的是一個完整的項目融資的概念,適用于從私人部門完全控制的企業到公共部門完全控制的企業。

  1、發展過程:PPP模式的由來可追溯至20世紀80年代,當時英國交通量持續猛增,但又限于政府資金預算的制約,交通部門開始通過在私人部門創立交通運營企業來提供服務。當時英國正處于經濟衰退期,私人企業特別是大型國內工程建設單位又面臨建設工程的減少,這些客觀條件促使新制度的形成。

  2、機構層次:金字塔頂部是項目所在國政府,是引入私人部門參與公共基礎設施建設項目的有關政策的制定者,項目所在國政府對公共基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略,對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關機構,負責對政府政策指導方針進行解釋和運用,形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者,通過與項目所在國政府的有關部門簽署一個長期的協議或合同,協調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關機構的具體目標之間的關系,盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。

  3、機構的目標層次:項目所在國政府或有關機構參與項目的目標可以分為兩種:第一種是低層次目標,指特定項目的短期目標;第二種是高層次目標,指引入私人部門參與公共基礎設施建設的綜合長期合作的目標。

  4、適用范圍:PPP模式適用的范圍較廣,包括醫療衛生、教育、交通、信息技術、環境保護和政府融資等,得到了一些政府的重視。美國克林頓政府提出的通過與私人部門合作(PPP模式)投資來提高公共部門經濟和效能的方案,被稱為美國政府自1905年到1989年11個重要改革方案之一。一個成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部門之間關系的重新組合,以創造權利合理配置的實施環境。

  5、運作特點:在PPP模式的組織機構中,參與項目的公共部門和私人企業之間都是以平等的方式發生相互影響。項目的投資者和經營者一般是以項目公司形式存在,項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和義務,可以是財團、技術公司(如土地整理公司),也可以是股份合作企業。為了享受稅收減讓的好處,必須在項目所在國成立項目公司。通常的做法是,項目公司本身作為借款人,項目公司中所有項目資產被孤立起來。當地政府利用特許權費用成立一個合同執法事務所,根據協議和有關法律的規定,對項目公司的建設和行為進行監督。調解委員會由政府、投資銀團和技術公司等機構的人員組成。

  6、合作基礎:政府的公共部門與私人參與者以特許協議為基礎進行合作。他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段,并貫穿于項目的全過程,雙方共同對項目的整個周期負責。在項目的早期論證階段,雙方共同參與項目的確認、技術設計和可行性研究工作;對項目融資的可能性進行評估確認;采取有效的風險分配方案,把風險分配給最有能力的參與者來承擔。成功融資方式的標志就是它在各參與方之間實現了令人滿意和有效的項目風險分配。PPP模式中,公共部門與私人部門之間存在分歧,任何一方不能改變項目的實施,而應當平等地在特許協議基礎上處理。

  二、協議應明確合作雙方的責任和義務

  土地整理項目的未來發展方向,將是在政府的宏觀調控下,運用市場手段,充分利用國內外資金、技術和設備為土地整理事業服務。PPP模式應用于土地整理項目,其特許經營協議的內容有其特殊性。

  一般來說,項目至少應有兩個不同的階段反映在貸款協議中。一是建設階段。這個階段對貸款人來說是高風險期,對于這一階段的融資,常常通過獲得項目發起人的有法律效力的擔保來使融資具有完全追索權。當項目按照預先決定的、項目文件中的所有各方同意并經獨立的專家審核了的標準認為是圓滿竣工,對發起人的追索權將不再存在。二是運營階段。貸款人將銷售收益或項目產生的其他收益作為擔保品。

  為了土地整理項目的順利開展,政府要負責處理土地整理項目區的居民拆遷、居民安置、農地整理、墳墓遷移以及因整理造成的居民之間和居民與土地整理公司之間的糾紛。

  在我國,為降低土地整理公司的項目風險,政府應提供最低用地指標收入擔保,即無論在什么情況下,如果用地指標收入低于協議中規定的水平,政府負責向項目公司支付差額部分。用地指標是指新增耕地的60%可用來有償轉讓給其他地區或單位使用,但目前只有浙江省、山東省和廣東省等部分省份有此項規定。

  特許權經營年限要根據項目技術可行性和經濟效益的大小和可靠性來決定,因而準確測算項目經濟效益至關重要。特許權經營年限到期后,土地整理公司獲得的土地使用權和其他權益無償轉讓或以商定的價格出售給政府或農村集體。

  在農地整理中,為解決當地農村勞動力的安置,在特許權期間,項目運營單位要保證一定數量的農村勞動力的就業,并且當地行政村的農民集體組織以勞動力的形式入股。

  土地整理項目公司負責安排項目建設所需資金。為使土地整理順利開展,政府應為項目提供一定金額的從屬性貸款擔保,并規定利率、還款年限等,作為對土地整理項目融資的信用支持。

  在特許權期間,政府與土地整理項目公司如有重大分歧,由協調委員會調解。長期投資方與當地政府達成一項協議,如果項目公司不履行對投資人的償債義務,由調解委員會調解,調解無效,當地政府必須終止合同。如果合同在特許權期內終止,當地政府必須承擔投資人的償債義務。這項措施的運用,使得當地政府必須與投資人合作,當合同在特許權期內終止時,當地政府必須努力尋找一個可以替代的項目公司來承擔合同中的責任和義務。這對雙方都形成了一種制約,從而盡可能保證合同得到有效執行。

  在特許權期間,土地整理項目經營公司不能改變規定的土地用途。根據《土地管理法》規定,農地整理要在不改變農業用途的前提下進行開發運營,保證我國耕地占補平衡;市地整理后的土地用途,應根據我國土地利用總體規劃和城市規劃的要求進行開發運營。

  三、PPP模式應用于土地整理的優點

  PPP模式并不是對土地整理項目全局的改頭換面,而是對項目實施過程中組織機構的設置提出了一個新的模型。但它帶來的影響卻是巨大的,具備可以引進外資和先進技術等優點。

  PPP模式可以盡早確定哪些項目可以進行項目融資,并可以在項目的初始階段更好地解決項目整個周期中的風險分配。在土地整理項目中,前期的可行性研究是非常重要的,它直接關系到項目的成敗。

  PPP融資模式使得參與公共基礎設施建設項目融資的私人企業可以在項目的前期就參與進來,有利于引進某些私人企業的先進技術和管理經驗。可以使有意向參與項目的私人企業與項目所在國政府或有關機構,在項目的論證階段共同商討項目建設過程中所采取的技術方案,從而對私人企業的技術創新提供了較大的空間,并有可能采用較新的研究成果,也可以減少項目投資的盲目性。

  在PPP融資模式下,公共部門和私人企業共同參與土地整理項目的建設和運營,雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務。這樣可以減少政府對項目公司的技術和經濟實力進行查詢和了解的時間和精力。

  在PPP融資模式下,有意向參與土地整理項目的私人企業可以盡早和項目所在國政府或有關機構接觸,可以節約投標費用,節省準備時間,從而降低最后的投標價格。

  土地整理是比較復雜且系統性很強的項目,PPP模式易于政府部門對其進行管理和調控。政府對項目仍然有一定的所有權、經營權和管轄權,可解決農地整理項目所涉及的農村人口的利益問題和市地整理項目所涉及的城市居民拆遷、安置以及城市規劃中的問題。

  四、需要解決的問題

  盡早建立并完善我國有關PPP投資管理辦法。

  PPP作為一種合同式的投資方式,需要有一套比較完善的法律條文作為依據,使雙方的談判有章可循,省時省力。另外一方面,我國中央和地方政府都有一定的土地整理項目審批權,沒有統一的政策導向,往往會導致執行時行為的偏離。由于PPP項目的實施會導致國家的一些權益喪失,因此,在制定實施政策方面,國家應給予明確規定,這樣既保證了政府的一些利益,又增加了投資方資金投入的信心。

  1、建立專門的PPP投資管理機構。

  PPP項目大多數在政府與外商私人企業或財團之間進行,作為外商投資者,總希望與投資地專門承擔PPP項目的機構來洽談,因為專業機構對土地整理項目管理較為系統化、規范化,便于雙方進行談判。作為我方政府而言,有專門的PPP管理機構,也可避免政府部門內多頭管理,工作互相推諉,項目操作程序不規范的弊端,有利于以PPP模式融資的土地整理項目在我國推進,提高土地利用率,緩解我國人地矛盾。

  2、努力改善項目所在地的投資環境。

  由于土地整理項目的資金需求量大,回收期較長,必須有一個良好的投資經營環境。它包括政治和經濟兩個方面,這兩者中,保證我國政治相對穩定是吸引外資的先決條件,經濟上對外商投資我國土地整理項目要給予一定的優惠政策,使他們有一定的收益,否則無法以PPP融資方式來吸引外商。

  3、適當設立PPP投資咨詢機構

  PPP作為一種新的引進外資方式,有相當一部分土地整理項目決策者和專業人員不了解這個方法,因此,需要適當發展一些專門的PPP投資咨詢機構,幫助政府管理決策人員了解PPP應用于土地整理項目的工作程序、運作方式、項目評估、可行性論證、招標文件編寫、PPP談判要點等知識,少走彎路。

  山合水易機構

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