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郭帆(GuoFan)

北京山合水易機構 董事長兼總裁

北京山合水易規劃設計院 院長

高端休閑度假產業規劃專家

《中國旅游報》、《農民日報》專欄作家

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鄉村旅游規劃中的土地流轉與用地布局問題

作者:山合水易研究中心 | 來源:原創 | 時間:2013-09-05 | 關鍵詞:鄉村旅游規劃

  中國鄉村旅游的發展,在解決城鄉貧富差距,解決三農問題中發揮了重要的作用,已成為中國旅游產業中重要的組成部分。

  鄉村旅游的發展實質上是農業和旅游的結合過程,它必然與農村集體土地有著無法割舍的關系。農村集體土地承擔著農業生產、生活保障等諸多功能,而鄉村旅游的開發則使原有的農村集體用地在功能上更加豐富。

  在鄉村旅游規劃中,旅游產品雷同,同一地區的鄉村體驗性產品和民俗文化的演繹特色不明顯,重復性的規劃建設是值得注意的問題。在不改變現有農村土地集體所有制前提下,如何更好解決農村土地流轉問題及如何對農民居住點及各類用地進行合理布局以保持鄉村原真性景觀是目前鄉村旅游規劃中既難又亟待解決的問題。

  一、農村土地流轉與如何解決鄉村旅游商業用地

  鄉村旅游開發,既要保持鄉村的原真性,也需要一定量的商業開發。這使得農村土地的利用結構將隨之產生變化。原有的農業用地在功能上更加豐富,它不僅是農業生產和農民生活的載體,也是旅游商業服務的重要載體。也就是說,鄉村旅游景區需要一定量的商業用地。但按照法律規定投資者只擁有對土地上附著物的一定時限(即按農民聯產承包經營權的時限)的使用權,對土地本身并沒有使用權(土地不能征用)。因此,如何解決商業化用地問題在鄉村旅游規劃中顯得尤為重要。

  所謂土地使用權流轉,嚴格意義上講,是指農地的承包經營權流轉。因此,土地使用權流轉的含義,是指在農戶與集體間的承包關系不發生變化的前提下,擁有農地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其

  他農戶或經濟組織,也即保留承包權,轉讓使用權。土地流轉一般會經歷從農村基層組織到農戶,再從農戶轉移到其他經營者的一個過程。兩個階段表現出兩種不同效果:一是土地表現為一種生產資料,由集體所有分化為農戶占有,農戶獲得使用權和生產經營權,其本質是土地生產融入農戶家庭經營,形成集體與農戶雙層經營;二是土地表現為一種資本或商品,具有交換價值,雖然這種流轉方式土地在法律關系上并未成為資本,不具備征用關系和土地使用權轉讓關系。農戶轉讓土地,或以土地為資本投入,或折成股份與他人合作經營,都獲得相應的利益或獲得更大的效益。目前我國土地流轉還主要停留在第一個階段,影響了土地流轉從農戶轉移到其他經營者這個階段的進程。

  我國農村土地流轉制度的規范化主要面臨法律法規、市場運作、保障制度三方面的空白,所以要構建農村土地流轉制度,并非是一朝一夕之事。但在鄉村旅游發展中,土地流轉問題卻日益突出。在不改變現有農村土地集體所有制前提下,提出可以選擇的幾種土地流轉方式,以期為鄉村旅游發展提供較好的制度保障。

  1、土地入股模式

  土地股份合作是指農戶以承包的土地入股為核心,集體以機動地及其存量資產作股,并以在冊村民為配股對象,按村齡或對集體經濟貢獻大小確定配股比例,進行股份合作的新的社區合作經濟組織。其特點是:土地集中經營,高效經營,易形成規模化生產,產業化經營,并由于采取現代企業管理方式,具有嚴格的管理制度和科學的管理方法,是當今市場經濟條件下,土地有效流轉和規模經營的重要方式。

  2、土地出租包租模式

  廈門集美區“森林人家”生態旅游項目建設,其土地利用的方式是“村民參與”,即鼓勵村集體經濟組織和農民出租集體林地,從中獲得林地租金收入,促進農民增收。這樣,當地即規避了鄉村旅游開發的風險,增加了富裕勞動力,又提供了新的就業機會。

  3、土地轉承包模式

  “資產的初始所有者只轉讓一部分屬性而保留其他部分,將產權分割給若干技能各異的利益主體,使得凈收益增加”。

  4、土地轉讓模式

  由于土地流轉制度的放開,當農民因為遷移或者其他原因而放棄土地使用權時,可以通過土地使用權的轉讓來實現。這樣即使土地資源得到了合理的配置和利用,也促使了農民土地承包的積極性。

  5、土地置換和土地整理方式

  土地置換和土地整理方式就是將部分或全部承包地塊互相調換經營,這種方式一般是在農戶與農戶或經營大戶與農戶間產生。如在鄉村旅游開發中,需要遷移部分農戶的住宅、自留地或承包地,便可采取機動置換方式為農戶重新配置面積相當的耕地、宅基地等。被置換后的農戶土地不僅能滿足農戶生產、生活需要,而且由于根據旅游產業經營需求配置土地,有助于旅游投資商更好地介入,發揮土地商業化作用。

  同時在保證耕地總面積不變的前提下,實現農民居住環境和配套設施的改善,集中起來的民居可作為聚居村落開展旅游接待,發展餐飲、娛樂和旅游商店等。

  二、鄉村旅游的結構布局:是“三個集中”,還是“大分散,小集中”

  “三個集中”建設規劃編制的要求是要將農村土地全部向規模化經營集中,傳統農業全部向服務于中心城區的以生態休閑功能為主的非農產業轉化,農民居住全部向農村社區及新增城市建設用地集中,徹底改變農民的生存環境。不可否認,按照“三個集中”的原則,讓農民集中居住在新型的農民社區中,改變了以往“村村點火,戶戶冒煙”的農村畫面,農民生活環境和生活水平得到了很大的提高。但仔細思考下,按照“三個集中”的原則來對農民社區及各類用地的布局,偌大一個村莊完全是按照城市小區的規劃設計,使原本風土人情味濃郁的鄉村瞬時間變得“城不像城,村不像村”,池塘、水渠、梯田、石板路……這些烙上鄉村記憶的景觀遭到嚴重破壞。同時農民大量向新型社區集中,導致鄉村空心化問題凸現。游客到這樣的鄉村中去旅游,還能體會到原生態的鄉村意象嗎?

  因此,鄉村旅游規劃不能盲從于“三個集中”的原則,應該本著不丟掉農村固有的風土人情、生活習慣、田園風貌的原則來合理規劃,保護鄉村特有的人居環境、田園風光。因此,鄉村旅游應按照大分散、小集中的原則對農民居住點進行布局。大分散即是指整體上要保留農民居住點分散的格局,保留自然的鄉村聚落景觀,使游客可以分散到不同的鄉村院落中進行消費體驗。小集中是指將部分需要拆遷的農民相對集中地居住。在這個相對集中居住區可布置具有鄉村特色的購物、餐飲、娛樂設施,為游客提供集中的購物、餐飲、娛樂的消費空間。按照“大分散、小集中”的原則對鄉村旅游進行合理的空間布局,既遵從了原真性鄉村聚落景觀的特點,也很好地考慮到了旅游消費空間的合理性和鄉村體驗功能的完善。這種大分散、小集中的模式在鄉村土地利用方式上與“三個集中”原則有很大的矛盾,但如果盲目按照“三個集中”來布置鄉村旅游中農民居住點及各類用地,將無法保持自然的鄉村景觀,鄉村旅游也就不可能開展。

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